走出去智库（CGGT）观察
据外媒8月初报道，美国联邦通信委员会（FCC）正起草新规，计划通过“覆盖清单”（Covered List）机制禁止美国进口产自中国的新型数据中心高速光模块。报道称，美方希望2026年内公布并实施禁令。
走出去智库（CGGT）观察到，美国的政策并非立即切断光模块供应，而是在控制短期冲击的同时，向市场释放长期供应链调整的信号，最终目标是迫使企业将投资、研发和生产转移到美国本土。由此可见，在AI竞争已上升至国家安全层面的情况下，美国不可能长期容忍相关关键零部件受制于国外供应商。
走出去智库长期跟踪中美科技竞争与供应链安全议题，针对美国对华科技限制工具箱等领域进行深度研究，可为企业提供政策走向研判、供应链合规评估及海外产能布局策略咨询，助力中国企业在复杂地缘政治环境中把握先机、规避风险。
美国科技政策有哪些变化趋势？今天，走出去智库（CGGT）刊发东不压桥研究院的文章，供关注美国科技政策的读者参阅。
要点
1、美国政府之所以使用FCC 的Covered List，而不是ICTS规则等其他工具，是希望在逐步在美国市场排除中光模块的同时，尽量避免对美国数据中心供应链形成剧烈的扰动。
2、Carr被特朗普任命为FCC主席后，在2025年成立FCC国家安全委员会，明确提出三个目标：降低对外国对手的供应链依赖、防范网络和间谍风险、确保美国在AI、机器人、量子等技术竞争中取胜。这实际上又把FCC变成了一个参与中美科技竞争的国家安全机构。
3、如果政策直接切掉中国模块，英伟达、Arista以及服务器ODM/OEM，会有供应链重新认证和交付风险。甚至Coherent、Lumentum等中国光模块厂商最直接的美国竞争者，也不一定完全支持禁令。
正文
在美国联邦通信委员会（FCC）举行的8月份公开记者会上，Punchbowl News的记者Diego Areas Munhoz 问FCC主席 Brendan Carr，近期FCC把外国制造的无人机、先进机器人等产品纳入 “覆盖清单”（Covered List），虽然得到不少对华鹰派人士支持，但美国相关供应链目前仍高度依赖中国，这些限制会不会反过来冲击美国企业？同时，他还追问，FCC下一步是否正在考虑把“数据中心组件”纳入“覆盖清单”？
Carr回应说， FCC 目前的做法并不是立即切断外国供应，而是在控制短期冲击的同时，向市场释放长期供应链调整的信号。现有无人机、机器人等产品并不会马上被禁止销售，企业仍可以继续生产已有型号，消费者也可以继续购买。与此同时，FCC会根据具体情况设置例外，避免供应链突然中断。Carr还进一步举例子说，这种渐进式做法已经开始推动企业调整投资，例如相关政策出台后，美国无人机及相关产业已经获得约50亿美元投资，一些原本依赖海外的零部件也开始转向美国本土生产。
这完全印证了我在文章“聊聊FCC的光模块禁令”和 “FCC最新的征求意见，解答了‘光模块’禁令的哪些问题？”中所做出的两个主要判断：
· 一个是这个禁令本质是借国家安全实施的产业政策，FCC最终的目的是靠这个让企业提前把投资、研发和生产转移到美国本土。
· 再一个是，美国政府之所以使用FCC 的Covered List，而不是ICTS规则等其他工具，是希望在逐步在美国市场排除中光模块的同时，尽量避免对美国数据中心供应链形成剧烈的扰动。
对于记者最关心的“数据中心组件”是否会成为下一个目标，Carr没有正面确认或否认。他表示，哪些产品因为国家安全原因需要加入Covered List，首先由行政部门的国家安全机构作出决定，FCC主要负责执行，因此下一步是否涉及数据中心组件，应向相关国家安全机构询问。
Munhoz 随后追问，既然外界普遍认为这些措施主要针对中国，为何Carr一直强调“不针对特定国家”。Carr解释称，这是因为FCC收到的国家安全认定在法律上针对的是所有外国生产的相关设备，因此他的表述只是准确反映现行政策的适用范围。
这里Carr显然很小心，不想直接承认就是针对中国去的，也是怕影响到自己老板9月份的重大政治议程。但正如我在之前的分析中评论的，法律形式上的国别中立，掩盖不了针对中国的阳谋。
关于FCC这次潜在的“光模块禁令”到底会不会真的落地。现在市场上有一种比较乐观的观点：美国AI数据中心高度依赖中国光模块，如果真把中国供应商禁掉，美国自己的AI基建也会受影响，所以FCC这次更多是在吓唬人，给美国政府增加一个谈判的筹码。短期看，这个判断有一定道理；但长期看，我觉得不能过度乐观，应当从产业政策的视角去看这个禁令。
美国既然已经把AI竞争上升到国家安全层面，就不太可能长期接受AI数据中心重要的零部件高度依赖中国。否则今天美国担心中国被卡先进芯片，明天同样会担心自己被中国用光模块“卡脖子”。更何况美国还有Lumentum、Coherent这些本土企业，光模块的技术门槛也不像先进制程芯片那么难解决。真正的问题主要是产能和成本，所以美国短期很难完全切断中国供应，但长期逐步降低依赖，我认为是大方向。
还有一个需要考虑进来的是，限制中国光模块，和特朗普推动先进制造业回流美国的政策方向是高度一致的。所以即便FCC一开始给企业留出过渡空间，长期导向也很清楚：想继续进入美国市场，就要把更多光模块核心研发、设计和制造环节放到美国。这样做肯定会增加成本，也会遭到一些企业的抵触，但这正是现任政府希望推动的方向。Carr其实已经在答记者问中把话说得很清楚了。
对美国云厂商来说，他们应该很清晰地接收到了这个信号：要开始准备减少对中国供应商的依赖、切换供应链。对中国和其他外国供应商来说，如果还想做美国市场，要么尽快降低供应链中的中国成分，要么把更多产能直接搬到美国。对Lumentum和Coherent们来说，信号也很直接：赶紧抓紧扩产吧，以后都买你们的。
纵观FCC的历史，能看到该机构的职能正在发生很有意思的转变。最开始，这个部门只是一个通信行业监管机构，传统的核心权力，是管理频谱、广播、电信和通信设备，确保通信服务竞争、安全、可靠。一直到2010年，参议员Jon Kyl等两党议员以及众议员Anna Eshoo分别致信FCC主席Julius Genachowski，担心华为、中兴参与美国电信网络建设，可能使交换机、路由器或嵌入式软件被用于中断、截取或篡改通信。众议院情报委员会主席Mike Rogers和民主党首席成员Dutch Ruppersberger从2011年开始调查华为、中兴，2012年发布两党报告，其中明确建议通过FCC要求政府和承包商排除华为、中兴设备和零部件。
后来，国会不断给FCC扩权，先后通过《2019财年国防授权法》第889条（跨政府采购禁令）、《安全可信通信网络法》（创设Covered List，交FCC维护）、《安全设备法》（给予FCC权力可以停止批准Covered Equipment的新设备授权），让FCC一步一步变成一个可以实施所有涉及通信安全的产业政策的机构。Carr被特朗普任命为FCC主席后，在2025年成立FCC国家安全委员会，明确提出三个目标：降低对外国对手的供应链依赖、防范网络和间谍风险、确保美国在AI、机器人、量子等技术竞争中取胜。这实际上又把FCC变成了一个参与中美科技竞争的国家安全机构。
而FCC对于光模块问题的关注，则是美国智库等政策界力量推波助澜的结果。2026年1月，民主防卫基金会FDD高级研究员Emily de La Bruyère在众议院听证中点名中际旭创、光迅科技、华为海思和新易盛，主张光模块既传输数据，又可能成为攻击或中断基础设施的入口，并将其和交通、通信和计算基础设施联系起来。
美国创新基金会的高级研究员Luke Hogg在2026年5月发表的《中国隐藏的杠杆》专门详细讨论了美国对中国光模块的依赖问题。他指出，光模块不是完全被动的光电器件，内部包括DSP、MCU和固件，可以被视为一台“小型计算机”，可以通过固件使链路失效、降速或产生错误。同时，他也承认，美国供应商Coherent、Lumentum有技术能力，但目前产能和规模不足，因此美国不应立即全面禁售，而应先覆盖联邦数据中心、政府资金支持项目和FedRAMP云服务，设置豁免和过渡期，最迟到2030年完成替换。
2026年4月7日，保守派智库哈德逊研究所举办“Protecting US Communications: Strengthening Supply Chains and Countering Foreign Risk”专题活动。FCC国家安全委员会主任Adam Chan，以及FCC工程技术、公共安全、执法和国际事务部门负责人全部出席。那个时候，主持人、哈德逊研究所高级研究员 David Feith 已经在会上对Adam Chan提出了关于数据中心光模块的问题。
David Feith 指出，数据中心同样大量使用电源逆变器、光收发器、服务器等硬件，这些设备也可能面临来自“不可信外国来源”的供应链风险和远程访问风险。因此他追问，继路由器、逆变器等产品之后，数据中心及其关键组件是否也可能成为美国政府下一步重点审查的领域。
Adam Chan 没有回应政府是不是正在考虑将具体的数据中心设备纳入某个限制清单，但明确表示，数据中心供应链安全已经是相关方面正在研究和关注的问题，而且已经收到大量相关意见。之所以受到关注，一个重要原因是数据中心与提供有线和无线服务的传统核心电信网络高度关联，因此相关部门一直在关注数据中心及其供应商可能带来的安全风险，也欢迎公众提供意见。
David Feith一度担任特朗普政府第二任期国家安全委员会负责技术和国家安全的高级主任（Senior Director for Technology and National Security），但去年4月因为右翼活动人士Laura Loomer 指控他对特朗普不够忠诚，被很快清洗出政府。作为一个曾在这个直接关联岗位上担任要职的人，他的消息是很灵通的，所以我的推测是他知道（或者至少听说）FCC早在4月份就在推进把光模块纳入 Covered List 的工作，所以想借这个机会把Adam Chan的话套出来，最好是他能确认或明确否认这个事。
但 Adam Chan 听到这个问题明显有点紧张，首先明确说我不能透露FCC在考虑把哪些数据中心设备放进清单。但他后面的话，实际上是间接地承认了FCC在考虑数据中心里面的一些模块的安全风险问题。
7月22日通过的FCC 26-50组件规则，正式引用了David Feith和那场活动另一个主持人Michael Sobolik 向FCC提交的正式意见，接受了两人关于“数据中心中的逻辑承载组件风险尤其突出”的基本判断。美国外交关系委员会（CFR）中国与新兴技术高级研究员、前白宫国安会官员Chris McGuire 向FCC提交的意见非常具体，直接建议禁止授权含有中国产光模块的设备。 FCC26-50组件规则不仅引用了他的意见，还接受了“风险可能在设计或制造链条的任何环节植入，不取决于谁完成最终组装”的论证。
保卫民主基金会（FDD）是这一议题中立场最激进的智库。其研究员Nathan Picarsic和Emily de La Bruyère 把中际旭创等光模块和激光雷达供应商称为“隐藏的华为”，认为中国企业先通过成本、规模和产业政策占领供应链，再利用固件、远程更新和市场集中度形成潜在“关停能力”，一旦出现冲突危机，美国关键基础设施可能受到影响。 基于这些理由，两人明确建议把中际旭创等企业纳入国防部的1260H清单，并进一步叠加政府采购、资本市场和供应链限制。FDD的其他两个研究员Jack Burnham和Annie Fixler还向FCC提交正式意见，主张禁止任何含有Covered List企业零部件的设备获得授权。FCC最终没有完全接受这个最大化方案，而是将限制缩小到“逻辑承载硬件组件”（ logic-bearing hardware component），暂未覆盖所有普通零件、软件和固件。
上述在这个政策出台发挥作用的美国专家中，Feith、Sobolik和McGuire都明确建议把“光收发器”（optical transceivers）列为“逻辑承载硬件组件”，主张含有Covered List企业所产此类组件的整机都不应该获得FCC授权。但是，FCC最终采取了一个较窄的版本，增加了一个重要限定：不是只要设备里用了Covered List企业生产的“逻辑承载硬件组件”，整台设备就自动无法获得FCC授权。FCC还要进一步判断，如果这台整机本身是由这家Covered List企业生产的，它是否也属于Covered List禁止授权的产品范围。只有答案是“是”，第三方使用该企业组件生产的整机才会被连带禁止授权。
比如，假设A公司被列入Covered List，受限制的是它生产的“电信设备”，同时A公司也生产光模块。现在一家美国B公司生产服务器，其中使用了A公司的光模块。按照FCC最终规则，不能因为服务器里出现了A公司的光模块，就直接认定整台服务器不能获得FCC授权。还要再问一步：如果这台服务器是A公司自己生产的，它是否属于Covered List对A公司的限制范围？如果A公司被限制的只是特定电信设备，而服务器并不在其中，那么B公司的服务器就不会仅仅因为用了A公司的光模块而自动失去FCC授权。
这个限定非常重要，因为它避免了一颗零部件污染整机。如果按照更宽泛的方案，只要芯片、光模块等某个关键组件来自Covered List企业，就可能导致另一家公司生产的整台服务器、交换机、汽车甚至机器人都无法获得FCC授权，影响范围太大。对中国光模块企业来说，这一点尤其关键。
在梳理了FCC和“光模块禁令”的政策脉络后，可以看出这个事绝不是空穴来风，更不是政府内部的又一次乌龙，实际上是一次蓄谋已久、手法隐蔽的对华科技限制。
但这个禁令在美国内部恐怕也会遇到阻力。
在8月公开会的问答中，FCC委员Anna Gomez对FCC现在这种处理方式提出了质疑。记者Howard Buskirk问，FCC近期接连针对外国制造的路由器、无人机、机器人、电源逆变器采取Covered List措施，现在又传出可能进一步涉及“数据中心组件”。虽然FCC主席Carr强调，这些措施已经带动美国无人机产业新增约50亿美元投资，但Buskirk表示，他也听到不少企业抱怨：FCC作出这些决定的过程缺乏足够公开的信息和文件，企业甚至不清楚哪些产品会被限制、自己究竟应该怎么合规。
Gomez对此表示，她支持美国应对外国对手带来的安全风险、维护国家安全，但她从不少美国企业和行业负责人那里听到的反馈是，FCC正在以一种比较随意、混乱的方式，对Covered List制度进行非常重大的改变。她认为，如果FCC不希望这套制度最终变成偏袒某些企业的工具，就必须提高透明度，明确告诉市场究竟针对哪些公司、企业应该如何遵守规定。如果没有透明的规则、明确的目标和清晰的合规指引，那么Covered List就可能从国家安全工具变成事实上的产业政策工具。
美国本土的云厂商、AI基础设施企业和部分上游芯片/光器件公司，应该也会比较紧张这个禁令。Amazon和Google是中际旭创、新易盛等中国光模块企业的重要美国客户；中国厂商在高速800G/1.6T光模块上的规模、价格和交付能力很强。 如果FCC要求短时间内完全切换供应商，那这些hyperscaler的AI集群扩建速度、供应保障、vendor qualification和成本都会受到影响。
市场研究显示，中际旭创和新易盛在英伟达新增800G模块订单中的供应份额非常高，而AI集群对高速光互连的需求又在迅速增长。 因此，如果政策直接切掉中国模块，英伟达、Arista以及服务器ODM/OEM，会有供应链重新认证和交付风险。甚至Coherent、Lumentum等中国光模块厂商最直接的美国竞争者，也不一定完全支持禁令。禁掉中际旭创、新易盛当然可能给它们释放市场份额。但中国模块内部大量使用美国DSP、EML/CW laser等高价值器件，所以中国模块厂商同时也是美国上游公司的客户。更重要的是，目前光器件供应本身就比较紧，Coherent、Lumentum等正在扩产。 即使它们支持长期供应链本土化，也未必希望FCC突然把中国供给全部切断。
不过，在中美地缘政治紧张、国家安全占据压倒性优势的情况下，这些美国公司应该也不好彻底反对禁令，而是会要求溯往原则（grandfathering）、2—3年过渡期、可信供应商豁免，或者允许中国企业在东南亚/美国生产的产品继续进入美国市场。
来源：东不压桥研究院